设计单位与施工单位如何形成合力提高效率，征地拆迁与环境保障怎样和谐有序稳步推进，是确保公路项目顺利、高效、节约、快速建设的关键。为减少管理费用，降低施工成本，加快建设进度，312国道商州至丹凤一级公路改建项目结合征迁难度大、施工组织难、交叉工程多、质量控制难、建设工期紧、交通保畅压力大等实际情况，在我省公路建设中首次采用设计施工总承包和征地拆迁总承包“双包模式”，为完善重点公路建设项目管理体系、提高管理效率、降低工程造价、破解征迁难题等进行了积极有益的尝试和探索。
探索设计施工总承包：1＋1＞2
    设计施工总承包是指将公路工程的施工图勘察设计、工程施工等内容由总承包单位统一实施的承包方式。该模式20世纪80年代开始出现于西方国家，与传统的“设计―招标―施工”模式相比，具有减少沟通环节、节约管理费用、缩短建设工期、降低工程造价、体现设计创意等特点。为推进现代工程管理，近年来，交通运输部要求各省深入探索项目专业化管理，积极鼓励试行设计施工总承包模式。
    陕西作为全国开展建设管理体制“四项制度”改革的试点省份，省交通运输厅高度重视，积极推进在高速公路及干线公路项目中开展设计施工总承包试点工作，312国道商丹一级公路改建工程有幸成为我省首次采用设计施工总承包模式的公路建设项目。
    商丹一级公路改建工程全长53.79公里，双向四车道一级公路标准，设计时速60公里，概算投资约14.1亿元，计划2016年底建成通车。该项目共设1个设计施工总承包标段，由省交通规划设计研究院和陕西路桥集团共同组成联合体中标，负责路线范围内所有工程详勘、施工图设计及全线路线范围内所有工程施工。
    商丹一级公路改建工程作为我省首次采用设计施工总承包模式的公路建设项目，在没有任何经验可以借鉴的前提下，负责项目建设管理工作的省交通集团商丹管理处提前介入，从项目招投标开始就高度重视设计施工总承包新模式下的项目管理，并对其项目管理的深度和广度进行了有益的尝试和探索。商丹项目设计施工总承包联合体分别由设计、施工两家独立的企业组建而成，如何有效避免分歧、形成合力是项目建设无法回避的问题。商丹管理处副处长曹支才说，管理处以创新管理为龙头，通过明晰责权、加强协调、督促检查等方式，确保了总承包模式建设的顺利进行，并取得了“1+12”的管理效果，大大增强了建设合力。
    商丹管理处充分利用设计施工总承包优势，及时动态调整工程设计，将施工单位的施工工艺、控制成本、缩短工期等方面综合体现在设计优化中，使施工技术与工程设计有机结合，有效解决了设计与施工脱节的弊病。针对总承包部和分部管理的层级模式，加强设计施工总承包部与路基、路面、附属工程的内部管理，细化了总承包部和分部管理职责，简化了管理程序，减少了内部掣肘，充分调动了各分部的积极性，提高了工作效率。同时，认真分析设计施工总承包模式的优势和不足，大胆探索，勇于创新，扬长避短，及时总结成功经验。
    对于陕西项目管理者和建设实践者来说，采用设计施工总承包模式既没有实践经验，也没有现成的配套制度，合同管理的风险控制难度大，探索新型协作管理模式的挑战性更大。2014年8月，由设计、施工两家单位组成的联合体，即商丹一级公路改建工程设计施工总承包合同段项目经理部组建成立并进驻施工现场，结合业主制定的各项目标任务，统筹规划、精心组织、狠抓落实，积极有序地推进各项工作。按照查阅到的资料和其他省市一些试点项目的做法，详细制定各项规章制度，理清管理程序和工作秩序，认真分析设计施工总承包建设模式的利弊和优缺点，充分做到设计施工资源优势互补。
    经过一年多的积极探索与实践，设计施工总承包模式在商丹项目取了一些经验和实效。总包部总工张微说，通过设计和施工的捆绑，增强了设计单位在设计优化方面的自觉性和主动性，使设计更符合实际，而且在分部提出变更意向时能及时考察甄别，解决了设计和施工脱节问题，减少了变更的盲目性和随意性，减少了原模式下业主方在施工与设计之间的组织环节、时间消耗和协调投入。通过优化设计方案减少征地拆迁难度或施工难度，有力地促进了施工效率和工程进度，也减少了因为工程变更引起的费用增加。为了减少K14公里处临河挡墙的征地难度和基坑开挖难度，设计方多次勘察现场并反复验算，以保证设计方案在满足设计原则的情况下有利于施工的开展，有力地促进了施工进度。在东寺沟小桥方案优化时，为最大限度地减少施工对周围建筑的干扰，有效控制成本，设计方和施工方花费大量精力调查、比选新材料、新工艺，增加了主动性，减少了在原模式下业主方在施工和设计之间的组织环节和协调投入。2014年9月连阴雨形成路基软基现象，阻碍施工进度，设计方主动考察沿线路基填料，并针对不同的填料性质和软基情况，分段制定变更方案，既体现了设计灵活性，又有效控制了成本。通过对拆迁量较大的夜村、刘一村、老君殿、棣花镇等沿线集镇的技术标准以及K31处代街砂场路线方案进行优化调整，减少了拆迁规模，为后续施工营造了良好的建设环境。
实践征地拆迁总承包: 1-1＞2
    征地拆迁一直是公路建设中最难啃的“硬骨头”，以前高速公路建设征地拆迁工作都是由项目管理单位来做，地方政府只是协调配合，主动性差、积极性不高，征迁工作费力费时，而且费用常常超出概算。为切实破解征迁难题，强化地方政府的主体责任，合力营造良好的建设环境，按照省政府《关于进一步加快我省公路建设的决定》和省交通运输厅与各市政府签订的省市共建框架协议，近年来，我省公路建设项目在实施中深入践行“合力办交通”理念，积极探索征地拆迁总承包模式，强化地方政府在征地拆迁中的主体责任，形成了省市合力共同促进公路建设的新局面。
    商丹一级公路改建工程是商洛市重点交通建设项目，路线起于商州区西北侧312国道构峪收费站出口，经沙河子、张村、白杨店、夜村、棣花、茶坊、商镇至丹凤县城。由于原国道修建时间早，沿线集镇村子较多，房屋管线密集，商丹项目路线途经7个集镇，48个自然村，房屋、厂矿、果园、苗圃、电力电缆基本沿二级公路两侧布设，需拆迁房屋249户约7万多平方米，厂矿55处，改迁杆线1379根、通讯光缆74公里，涉及大中型厂矿55处，总拆迁构筑物7.25万平方米，扩建公路两侧工业管网及自来水、雨水、排污管网遍布，征迁困难。另外，312国道商丹路段与沪陕高速、宁西铁路一、二期工程同处一个走廊带，沿线集镇和群众经历过二、三次拆迁，且拆迁补偿标准与同期建设的宁西铁路二期存在差距，拆迁矛盾非常突出，建设环境十分复杂。

    2014年2月，省交通运输厅与商洛市政府签署了战略合作协议明确商丹一级公路改建工程征地拆迁安置和建设环境保障工作由商洛市政府总负责。随后，省交通集团与商洛市政府签订了以包费用、包任务、包进度“三包”为主要内容的《312国道商州至丹凤一级公路改建工程征地拆迁安置及建设环境保障实施协议》，对总体目标及任务、征地拆迁安置费用承包形式及优惠政策、补偿标准、征地拆迁安置及建设环境保障工作的实施形式及组织机构、征地拆迁工作任务及完成时限、征迁资金管理及结算方式、双方职责等进行了明确。提出征地拆迁安置及建设环境保障费用按最终批复数额执行，总承包费用实行总包干使用，多不退、少不补。
    征地拆迁总承包模式既赋予了市政府对预算包干资金调剂、支配、使用的权力，又明确了政府承担的相应风险，极大地调动了地方积极性，减少矛盾协调，消除干扰因素，又能节约投资，有利于加快项目建设进度。征地拆迁总承包模式看似项目业主把征迁难题甩给了地方政府，“1－1＞2”，减去的其实不是征迁工作本身，而是减去了管理处在征迁工作中的主体责任，使地方政府的压力加大，以主体责任压力激发工作的主动性和积极性，从而形成共同攻克征迁难题、推进项目建设的合力。
    为破解征迁难题，加快征迁进度，商丹管理处依托“路地联席会议”为基础，狠抓“路基清表拉通”这个牛鼻子，按照“先面后点、先易后难、重点突破”的思路开展征迁工作。仅2015年就配合地方政府组织50人以上的路地联合拆迁18次，打通了21处征迁“钉子户”。紧紧依靠沿线政府和市、县（区）征迁办，强化征迁工作路地联席会议和合署办公制度，坚持“一个窗口”对外，积极主动调查，排除矛盾纠纷，合力推进房屋及特殊拆迁物拆迁工作。加强与各级政府及职能部门、乡镇、村组的沟通协调，发扬“跑断腿、磨破嘴”和“钉钉子”精神，深入现场，住在工队，千方百计消除矛盾隐患。在积极争取群众支持的同时，主动为群众做好事、实事，累计利用弃土为群众造地65亩、增设涵洞14道、顺接水泥路600米、汛期整治疏通河道及边坡防护2公里、建设两岭小学学生出行安全平台1处。
    为保证征地拆迁安置及工程建设工作顺利进行，商洛市政府及项目沿线各级政府分别成立了征地拆迁安置及建设环境保障工作领导小组，市县区政府主要领导任组长，分管领导任副组长。领导小组办公室设在国土局，纪检监察、国土、交通、林业、公安、水利、环保、文物、电力等部门为成员单位，负责辖区内征地拆迁安置及建设环境保障工作。商洛市政府与商州区、丹凤县签订目标责任合同，形成了市协调办包抓县区，县区征迁办领导包干镇办、镇办领导包干村组，村干部包干拆迁户的层层包干负责工作机制。商洛市国土资源局副局长、商丹一级路改建工程协调办主任李家良说：结合移民搬迁、棚户区改造，统筹做好商丹项目的拆迁安置工作。在征迁工作中，严格按照补偿标准，一把尺子量到底，一个标准管到底，做到公正、公平、公开、透明，没有出现重特大安全事故及群众上访事件，确保了项目和谐建设，顺利推进。
    一年多来，设计施工总承包模式在商丹项目实施总体顺利，圆满完成了各项目标任务。虽然设计施工总承包模式在压缩招投标周期、加快设计优化、严控建设投资、发挥设计单位主动性、提高设计精细化水平、突出设计与施工的优势、提高工作效率等方面取得了良好开端，但是也存在设计施工总承包单位与分部的权责划分和组织管理、总承包模式的征迁管理、合同清单管理与费用支付、风险费管理等亟待解决的问题。这些问题需要商丹项目在今后的建设管理中进一步探索和总结经验，为该模式在陕西公路建设项目上的全面推广奠定坚实的实践基础。